ANDAMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4420
(publicado no site do STF - www.stf.jus.br)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
REQUERENTE: PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE – PSOL.
REQUERIDO: GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO.
REQUERIDA: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
RELATOR: MINISTRO MARCO AURÉLIO.
Ação direta de inconstitucionalidade Lei 14.016/2009, do Estado de São Paulo, que dispõe sobre o processo de extinção da Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado. Inexistência de violação à competência privativa da União para legislar sobre registros públicos, política de crédito, cambio, seguros ou sistema de consórcios e sorteios. Objeto do diploma impugnado restringe-se ao âmbito do direito previdenciário. A responsabilidade pelo pagamento das aposentadorias e pensões recai integralmente sobre o patrimônio da Carteira, conforme previsão inscrita na Lei estadual 10.393/70. Alegada violação aos postulados do direito adquirido. Necessidade apenas de se preservar o direito de quem já tinha cumprido as condições para a concessão dos benefícios previdenciários com base no regime anterior e daqueles que já os vinham percebendo. Pedido de integração da Carteira ao regime próprio dos servidores públicos estaduais. Impossibilidade de apreciação de relações jurídicas concretas e individuais. Parecer pela procedência parcial do pedido.
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade dirigida contra a Lei 14.016, de 12 de abril de 2010, do Estado de São Paulo, que “declara em extinção a Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado, altera as leis que especifica e dá outras providencias correlatas”.
2. O requerente sustenta que o diploma questionado possui vícios de inconstitucionalidade formal, por violação aos artigos 22, VII, XX e XXV, 149 e 236, da CR; e de inconstitucionalidade material, por ofensa aos artigos 5º, XXXVI, 40, § 8º, 194, parágrafo único, I, e 201, I e § 4º, da Constituição da República.
3. Em relação ao vicio formal, afirma que a lei teria tratado de matéria referente à organização do serviço notarial e de registro, cuja competência para legislar é privativa da União, nos termos do art. 22, XXV, e 236, § 1º, da CR. Tanto assim é que a Lei 8.935/1994 assegurou aos notários e oficiais de registro o direito de percepção de proventos de acordo com a legislação que anteriormente os regia, no presente caso, a Lei estadual 10.393/70.
4. De mais a mais, prossegue, o art. 4º da lei combatida impôs à Carteira das Serventias a adoção do regime financeiro de capitalização, que tem natureza securitária e está sujeito à política de seguros e ao sistema de consórcios e sorteios, os quais são de competência legislativa privativa da União.
5. Finalmente, quanto a esse ponto, alega que o art. 5º, XXVII, da lei hostilizada, ao dar nova redação ao art. 43 da Lei estadual 10.393/70, instituiu contribuições mensais obrigatórias aos participantes da Carteira das Serventias, em violação à competência exclusiva da União prevista no art. 149 da CR.
6. Sob o aspecto material, afirma haver violação ao direito à seguridade e à previdência social dos aposentados, pensionistas, serventuários, escreventes e auxiliares notariais. Esclarece que, durante a vigência da Lei estadual 10.393/70, a filiação desses trabalhadores à Carteira era obrigatória. Com o advento da Lei estadual 14.016/2010, o Estado de São Paulo desvinculou-se de qualquer responsabilidade pela sua subvenção, dando margem à possibilidade de insuficiência de fundos, com a conseqüente suspensão da concessão de benefícios previdenciários. Considerando que os contribuintes da Carteira restaram impossibilitados de integrar o regime geral de previdência social – dada a obrigatoriedade de filiação a ela, bem como a vedação constante do art. 201, § 5º, da CR, restaria configurada afronta aos artigos 194, parágrafo único, I, e 201, I, da CR.
7. Aduz que a Lei 14.016/2010, ao promover a substituição do regime previdenciário da Carteira das Serventias por um regime financeiro de capitalização, permitiu, em seu art. 17, VII, a suspensão do reajustamento dos benefícios concedidos, em afronta ao direito adquirido de aposentados e pensionistas.
8. Por fim, requer a sujeição da Carteira das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado ao regime próprio de previdência social, gerenciado pela autarquia São Paulo Previdência – SPPREV.
9. Foi adotado o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999.
10. A Associação dos Contribuintes e ex-Contribuintes à Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas do Estado de São Paulo – ACOMCAPRE e o Sindicato dos Escreventes e Auxiliares Notariais e Registrais do Estado de São Paulo – SEANOR apresentaram pedido de admissão no feito, na qualidade de amicus curiae, oportunidade em que ratificaram as razões apresentadas pelo requerente, acrescentando que a norma impugnada também violaria o principio da proibição do retrocesso social, o principio da segurança jurídica e o dever de responsabilidade do Estado pelos atos de seus prepostos.
11. O Governador do Estado de São Paulo prestou informações no sentido da constitucionalidade da norma impugnada. Afirma que o regime de extinção da Carteira das Serventias, imposto pela Lei 14.016/2010, decorre da necessidade de adequação às disposições constantes da Emenda Constitucional 20/98, que limita o regime próprio de previdência social aos servidores titulares de cargo efetivo.
12. A Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, em suas informações, pugnou pelo não conhecimento da ação, sob o fundamento de que a pretensão do autor é voltada à proteção de interesses subjetivos dos integrantes da Carteira das Serventias, o que não cabe no controle abstrato de constitucionalidade, No mérito, ratificou as razões aduzidas pelo Governador do Estado de São Paulo.
13. O Advogado-Geral da União manifestou-se no sentido da constitucionalidade do diploma impugnado, destacando que a Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado de São Paulo não foi recepcionada pela Constituição e que a Lei 14.016/2010 foi editada como norma de transição, cujo objetivo seria tornar constitucional a situação previdenciária dos serventuários extra-forenses de São Paulo, os quais deveriam ser segurados obrigatórios do Regime Geral de Previdência Social. No mais, corroborou os argumentos apresentados pelos requeridos, concluindo pela improcedência da ação.
14. É o relatório.
15. A Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado de São Paulo, dotada de autonomia financeira e patrimônio próprio, foi criada com o propósito de assegurar benefícios previdenciários aos serventuários, escreventes e auxiliares de serventias não oficializadas, e a seus dependentes. Com a publicação da Lei 10.393/70, a Carteira foi reorganizada, atribuindo-se sua administração ao Instituto de Previdência do Estado de São Paulo – IPESP, com manutenção de sua autonomia financeira patrimonial.
16. O art. 43 da Lei 10.393/70 estabeleceu a respeito das fontes de receita:
“Artigo 43 – A receita da Carteira é constituída:
I – de contribuição mensal do segurado, em atividade ou não;
II – de contribuição a cargo dos titulares das serventias de Justiça;
III – da contribuição à Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado a que se refere o artigo 49;
IV – de subvenção do Estado, não inferior à previsão orçamentária do exercício anterior, relativa à contribuição mencionada no inciso III;
V – de doações e legados recebidos;
VI – de rendimentos patrimoniais e financeiros da Carteira”.
17. Finalmente, por força da impugnada Lei 14.016/2010, a Carteira foi declarada em regime de extinção, determinando-se que o Instituto de Pagamentos Especiais de São Paulo – IPESP será liquidante e que o Estado e as entidades da administração indireta estão eximidos de qualquer responsabilidade sobre o pagamento dos benefícios já concedidos ou que venham a ser concedidos.
18. Diante desse histórico a Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado de São Paulo, a despeito de ser administrada por uma autarquia estadual, foi concebida como entidade independente financeira e patrimonialmente, que não tem relação alguma com o regime de previdência dos servidores públicos (art. 40 da CF), caracterizando-se, isto sim, como uma espécie de previdência privada.
19. No que tange à alegação de inconstitucionalidade formal, a lei impugnada, ao declarar em extinção a Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça estadual, não regulou atividade notarial ou organização dos registros públicos, mas tratou de matéria estritamente previdenciária, cuja competência legislativa é concorrente da União, dos Estados e dos Municípios, nos termos do art. 24, XII, da CR.
20. Além disso, a previsão de adoção de regime financeiro de capitalização pela Carteira das Serventias em nada ofende a competência da União para legislar sobre matéria securitária ou sistemas de consórcios. Tal disposição se refere ao custeio dos benefícios concedidos pela Carteira e decorre do fato de ela possuir natureza de previdência privada.
21. Miguel Horvath Junior assevera que regime financeiro das entidades de previdência é o método pelo qual é calculado o custeio dos planos previdenciários. Em se tratando de previdência privada, prossegue o autor, a Constituição impõe seja adotado o regime de capitalização (art. 202, CR).
22. No mesmo sentido, lecionam Castro e Lazzari:
“Alguns sistemas adotam regras que estabelecem, como contribuição social, a cotização de cada individuo segurado pelo regime durante certo lapso de tempo, para que se tenha direito a benefícios. Assim, somente o próprio segurado – ou uma coletividade deles – contribui para a criação de um fundo – individual ou coletivo – com lastro suficiente para cobrir as necessidades previdenciárias dos seus integrantes. O modelo de capitalização, como é chamado, é aquele adotado nos planos individuais de previdência privada, bem como nos “fundos de pensão”, as entidades fechadas de previdência complementar.”
23. Considerando que a Carteira das Serventias é espécie de previdência privada, natural que seja adotado o regime financeiro de capitalização para o seu custeio, não havendo vicio formal no dispositivo constante do art. 4º da norma hostilizada.
24. O requerente alega ainda que a norma impugnada não poderia ter instituído cobrança de contribuições mensais dos participantes da Carteira, uma vez que essa não possuiria mais natureza previdenciária, ocorrendo afronta à competência da União, prevista no art. 149 da CR.
25. Ocorre que as contribuições mensais dos participantes e titulares das serventias, destinadas ao custeio da Carteira, não foram instituídas pela Lei 14.016/2010. Referidas contribuições já eram previstas no diploma anterior (Lei 10.393/70 – art. 43, I e II). A Lei 14.016/2010 deu nova redação ao dispositivo, apenas para alterar o termo “segurado” para “participante”, o que em nada altera o caráter previdenciário de tais contribuições.
26. De resto, a Constituição da Republica, no § 1º do art. 149, permitiu aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal a instituição de contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio do regime próprio de previdência social. Em que pese a entidade em questão possuir natureza de previdência privada, é fato que a Carteira das Serventias foi concebida à época com contornos do regime próprio de previdência social – haja vista ser administrada pela mesma autarquia então responsável pelo regime de previdência dos servidores estaduais (o IPESP) -, o que justificava a instituição das contribuições pelo Estado de São Paulo.
27. Em relação ao vicio material, o requerente alega que a Lei 14.016/2010, ao excluir a responsabilidade do Estado pela manutenção da Carteira, teria ofendido o direito a seguridade e à previdência social de seus beneficiários.
28. Na realidade, desde a edição da Lei 10.393/70, ficou expressamente estabelecido que, pelos atos que o IPESP praticasse na qualidade de administrador da Carteira, responderia, exclusivamente, o patrimônio desta:
“art. 62 – A Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado é administrada e representada, judicial e extrajudicialmente, pelo Instituto de Previdência do Estado de São Paulo.
Parágrafo único – Pelos atos que o Instituto de Previdência praticar de acordo com esta lei, responderá exclusivamente o Patrimônio da Carteira.”
29. Não há, portanto, qualquer inovação legislativa no que se refere à exclusão da responsabilidade do Estado sobre o pagamento de aposentadorias e pensões, visto que, desde a Lei 10.393/70, essa responsabilidade recai exclusivamente sobre o patrimônio da Carteira. Logo, não resta configurada a alegada ofensa ao direito à seguridade e à previdência social.
30. O principio da responsabilidade da Administração Publica pelos atos de seus prepostos, especificamente, também não se aplica à hipótese em questão, porque não há qualquer ação de agente publico capaz de provocar dano merecedor de reparo.
31. Em relação ao postulado do direito adquirido, o requerente afirma que esse principio foi desrespeitado, pois o diploma questionado alterou as regras inscritas na lei anterior, possibilitando que, uma vez constatada eventual insuficiência de fundos, sejam suspensos os reajustes aos benefícios já concedidos pela Carteira.
32. O requerente funda sua pretensão na manutenção do regime jurídico consagrado pela Lei 10.393/70, o que tornaria suas normas imutáveis. O Supremo Tribunal Federal, no entanto, possui jurisprudência firmada no sentido da inexistência de direito adquirido a regime jurídico:
“Ementa. Recurso Extraordinário – Embargos de Declaração recebidos como Recurso de Agravo – Servidores Públicos e Militares – Inativos e Pensionistas – Adicional de Inatividade – Supressão – Inalterabilidade do Regime Jurídico – Direito adquirido – Inexistência – Remuneração – Preservação do montante global – Ausência de Ofensa à Irredutibilidade de Vencimentos – Recurso Improvido. – Não há direito adquirido do servidor público à inalterabilidade do regime jurídico pertinente à composição dos vencimentos, desde que a modificação introduza por ato legislativo superveniente preserve o montante global do estipêndio até então percebido e não provoque, em conseqüência, decesso de caráter pecuniário. A preservação do quantum global, em tal contexto, descaracteriza a alegação de ofensa à garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos e/ou proventos. Precedentes”. (RE-ED 468.076, Segunda Turma, Ministro Celso de Mello, DJ de 31/3/2003,p. 38).
33. Mesmo em se tratando de regime jurídico previdenciário, a regra geral é essa. No entanto, há direito adquirido nas hipóteses em que, ao tempo da modificação do regime, o beneficio já vinha sendo percebido ou já tinham sido satisfeitos os requisitos necessários para a sua concessão.
34. A respeito da relação entre regime previdenciário e direito adquirido, essa Corte também tem orientação consolidada, que pode ser verificada entre outros, no acórdão prolatado na ADI 3.104, assim sintetizado:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIARIO. ART. 2º E EXPRESSÃO 8º DO ART. 10, AMBOS DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 41/2003. APOSENTADORIA. TEMPUS REGIT ACTUM. REGIME JURIDICO. DIREITO ADQUIRIDO: NÃO-OCORRÊNCIA. 1. A aposentadoria é direito constitucional que se adquire e se introduz no patrimônio jurídico do interessado no momento de sua formalização pela entidade competente. 2. Em questões previdenciárias, aplicam-se as normas vigentes ao tempo da reunião dos requisitos de passagem para a inatividade. 3. Somente os servidores públicos que preenchiam os requisitos estabelecidos na Emenda Constitucional 20/98, durante a vigência das normas nela contida, com fundamento no art. 3º da Emenda Constitucional 41/2003. 4. Os servidores públicos, que não tinham completado os requisitos para a aposentadoria quando do advento das novas normas constitucionais, passaram a ser regidos pelo regime previdenciário estatuído na Emenda Constitucional n. 41/2003, posteriormente alterada pela Emenda Constitucional n. 47/2005. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.” (destacou-se).
35. Esse entendimento há de ser observado independentemente da natureza especifica do regime jurídico previdenciário de que se trate (regime próprio dos servidores públicos, regime geral de previdência social ou, como no caso dos autos, regime de previdência privada), pois não há dado razoável que justifique eventual distinção.
36. Portanto, as novas regras de caráter previdenciário veiculadas pela lei impugnada, relativas à suspensão do reajuste dos benefícios concedidos, não se aplicam aos participantes da Carteira que, na data de publicação do diploma (que coincide com a da sua entrada em vigor – art. 26), embora não estivessem em gozo de beneficio, já tinham cumprido os requisitos necessários para sua concessão, de acordo com as normas anteriores, nem a quem já era aposentado ou pensionista. Impõe-se, portanto, nesse ponto, interpretação conforme a Constituição.
37. Por fim, não tem cabimento o requerimento de sujeição da Carteira das Serventias ao regime próprio de previdência social do Estado (f. 31, item 6, da exordial), tendo em vista que o controle normativo de constitucionalidade é processo de caráter objetivo, vocacionado exclusivamente à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional.
Ante o exposto, o parecer é pela procedência parcial do pedido, apenas para conferir à lei questionada interpretação conforme a Constituição, no sentido de que não se aplicam as novas regras relativas à suspensão do reajuste dos benefícios àqueles que, na data da publicação da lei, embora não estivessem ainda em gozo de beneficio, já tinham cumprido as condições para a sua concessão com base no regime anterior, bem como àqueles que efetivamente já os vinham percebendo.
Brasília, 29 de abril de 2011.
(a) DEBORAH MACEDO DUPRAT DE BRITTO PEREIRA
VICE-PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA.
APROVO:
(a) ROBERTO MONTEIRO GURGEL SANTOS
PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA.
